[overstaffed; be ununiformly ordered] 九个人放牧十只羊。比喻官员太多,政令不一,使别人不知所从(见于《隋书·杨尚希传》:“所谓民少官多,十羊九牧”;又 唐· 刘知几《史通·忤时》:“十羊九牧,其令难行”)
(1).比喻民少官多。《隋书·杨尚希传》：“窃见当今郡县，倍多於古。或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领……所谓民少官多，十羊九牧。”《明史·刘炜传》：“其地已有尚书 薛希璉 、少卿 张固 镇抚，又有侍郎 邹干 、都御史 王竑 振济，而復益之以 翼 ，所谓十羊九牧。”
(2).比喻多头领导，命令不一，使人无所适从。 唐 刘知几 《史通·忤时》：“顷史官注记，多取禀监修， 杨令公 则云‘必须直词’， 宗尚书 则云‘宜多隐恶’。十羊九牧，其令难行；一国三公，适从何在？” 清 钱谦益 《特进光禄大夫左柱国少师兼太子太师兵部尚书中极殿大学士孙公行状》：“故臣谓南北两部当受中部节制，而中部诸营，南北部大将亦得过而问焉。但不得人自为制，有十羊九牧之患。”
“十羊九牧”是一个源自古代政治批评的汉语成语，字面指“十只羊由九个人放牧”，比喻管理层级冗余、政令混乱的社会现象。其核心含义可拆解为以下四方面：
语义溯源
该成语最早见于《隋书·杨尚希传》，原文“当今郡县，倍多于古……所谓民少官多，十羊九牧”，直指南北朝时期地方行政机构臃肿导致官吏数量远超民众需求的历史背景。成语通过羊与牧人数量失衡的具象对比，揭露行政效率低下的本质。
结构解析
数词“十”与“九”构成夸张的比例反差，“羊”象征被管理者，“牧”代指管理者，这种“1:0.9”的反常规配比，从语言学角度形成悖论式表达，强化了管理失序的荒谬性。该结构符合汉语成语“四字格”特征，具备音韵对仗的美感。
应用演变
唐代刘知几在《史通·忤时》中引申为“监者多门，十羊九牧”，将批判范围从官僚体系扩展至多重监管导致的权责混乱。现代语境中，该成语常用于批评企业机构重叠、政府职能交叉等管理弊病，例如《人民日报》曾引用此典批评行政审批冗余现象。
现实映射
参照行政管理学“帕金森定律”，该成语揭示的组织膨胀规律至今有效——当管理者为彰显权力而不断增设岗位时，实际工作效率将呈反比下降。这种跨越时空的警示价值，使其成为汉语中历久弥新的管理哲学符号。
（注：本文释义综合《汉语大词典》《中华成语大辞典》等权威辞书，历史典故考据参考中华书局《隋书》点校本及上海古籍出版社《史通》笺注本。）
“十羊九牧”是一个汉语成语，拼音为shí yáng jiǔ mù，其核心含义可从字面和深层两个角度理解：
字面意思是“十只羊由九个人放牧”，比喻资源（此处指“羊”）与管理者（“牧人”）比例失衡的荒谬情景。
官多民少，赋税沉重
该成语最初用于批评行政冗余问题。据《隋书·杨尚希传》记载，隋朝时地方郡县设置过多，官员数量远超实际需求，导致“民少官多”的困境，民众需供养大量官吏，负担沉重。
政令不一，管理混乱
另一层含义指领导层过多、指令矛盾，使执行者无所适从。例如唐代刘知几在《史通·忤时》中提到“十羊九牧，其令难行”，即强调多头管理的弊端。
北周至隋朝时期，杨尚希观察到地方行政机构臃肿，上书隋文帝：“当今郡县，倍多于古……民少官多，十羊九牧。”建议合并郡县、精简官员，最终被采纳，缓解了财政压力。
该成语既揭示了行政效率低下的历史问题，也映射现代管理中常见的机构冗余或指令冲突现象，具有警示意涵。
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